Le Livre d'Argent

Je demandais, dans un précédent article, pourquoi il fallait que nous n'apprenions la façon dont fonctionnent nos instutions qu'au moment où il est urgent de s'en servir. Puis, j'ai moi-même cessé d'aborder ce sujet. C'est un tort, me semble-t-il, qu'il convient maintenant de commencer à réparer, à cette heure où la principale urgence est celle des urnes.

Notre république actuelle a été écrite plus ou moins sur mesure pour son premier président, qui jugeait qu'il fallait, par rapport à la précédente, un pouvoir exécutif bien plus fort(1). Plusieurs de ses aspects, dont la durée du mandat présidentiel, ont par la suite été modifiées ; et c'est bien sûr de la situation actuelle que je vais vous parler ici.

Je ne vais pas entrer dans les détails trop poussés, que je ne maîtrise pas suffisamment ; mais il me semble tout de même pouvoir rappeler un certain nombre de points que tout le monde n'a pas forcément en tête. À commencer par quelques petits principes théoriques sur lesquels s'appuie tout ce bazar.

L'un des principaux d'entre eux nous vient de l'Athènes antique : il s'agit de faire reposer le fonctionnement de la société sur des lois. Ce mode de fonctionnement s'opposait à celui en vigueur dans d'autres cités de l'époque(2), où un souverain unique, appelé tyran, décidait de tout à sa guise. Le concept a cependant été quelque peu affiné depuis l'antiquité, par la distinction de plusieurs niveaux de lois. Le plus important d'entre eux est le niveau constitutionnel, celui d'où découle le reste du fonctionnement. Son rôle est bien toujours celui pensé par les athéniens :

Citation (Benjamin Constant, 5 janvier 1800)

Une Constitution est par elle-même un acte de défiance, puisqu'elle prescrit des limites à l'autorité, et qu'il serait inutile de lui prescrire des limites si vous la supposiez douée d'une infaillible sagesse et d'une éternelle modération.

Il faut dire que cette supposition avait déjà eu maintes occasions d'être prise en défaut en 1800, et qu'elle en a eu encore pas mal d'autres depuis. Un autre penseur avait spécifié avant lui :

Citation (Charles de Montesquieu, de l'esprit des lois, 1748)

La démocratie(3) & l’aristocratie ne sont point des états libres par leur nature. La liberté politique ne se trouve que dans les gouvernemens modérés. Mais elle n’est pas toujours dans les états modérés. Elle n’y est que lorsqu’on n’abuse pas du pouvoir : mais c’est une expérience éternelle, que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser ; il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites. Qui le diroit ! la vertu même a besoin de limites.

Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir. Une constitution peut être telle, que personne ne sera contraint de faire les choses auxquelles la loi ne l’oblige pas, & à ne point faire celles que la loi lui permet.

Cette disposition des choses repose, selon Montesquieu, sur un principe d'équilibre des pouvoirs, dans lequel le législatif, c'est-à-dire le pouvoir de faire les lois, l'exécutif, c'est-à-dire le pouvoir de les faire appliquer, et le judiciaire, c'est-à-dire le pouvoir d'appliquer la justice, sont détenus par des entités tierces, chacune ayant en charge de contrôler les deux autres. En pratique, nos avons surtout opté pour une séparation des pouvoirs, n'insistant pas trop sur l'aspect contrôle ; mais on fera pour l'instant comme si ça suffisait. Je n'insisterai pas trop, dans cet article, sur le pouvoir judiciaire(4), pour me concentrer sur les deux autres.

Notre république est donc basée sur une constitution, que vous pouvez consulter ici et qui en définit les principes fondamentaux. Conformément à la hiérarchie des normes, théorisée au siècle dernier par Hans Kelsen, elle découpe le reste des textes régissant notre société en deux niveaux : la loi(5), définie à l'article 34, et qui est le domaine du pouvoir législatif, confié au parlement (titre Ⅳ), et le règlement, défini à l'article 37, qui relève pour sa part du pouvoir exécutif, confié au président (titre Ⅱ) et au gouvernement (titre Ⅲ).

Ce président n'est, en aucun cas, le « chef de l'état », malgré ce qu'on entend parfois à son sujet. Il est en revanche le chef des armées (mais a besoin de l'autorisation du parlement pour déclarer la guerre et maintenir des opérations militaires à l'étranger durant plus de quatre mois), et préside aux réunions du gouvernement. Lequel est néanmoins dirigé par le premier ministre.

D'une manière générale, le président n'a qu'un pouvoir relativement limité par lui-même. Il est capable, d'après l'article 16, d'obtenir des pouvoirs exceptionnels, sans avoir pour cela besoin d'un vote formel, mais seulement dans des conditions particulières, pour une durée limitée, et avec quelques restrictions. À voir ce que cela pourrait donner.

En dehors de ce point, son pouvoir strictement personnel se résume au fait de nommer les personnes qui occuperont un certain nombre de postes clefs (ce qui est loin de n'être rien), d'accorder sa grâce(6), et de dissoudre l'assemblée au maximum une fois par an. Pour tout la plupart de ce qui lui incombe d'autre, il a besoin du soutien explicite du gouvernement, ou d'un vote formel par le parlement.

Or, gouvernement et parlement sont traditionnellement du même bord politique : chaque fois, jusque là, que l'élection législative a désigné une majorité autre que celle du président, le gouvernement a été remplacé pour suivre (à peu près) le résultat des urnes. C'est ce que l'on nomme une « cohabitation ».

Notons que ce point n'est pas strictement exigé : rien, dans la constitution, ne stipule les critères selon lequel le président désigne le premier ministre (ni les autres ministres, désignés par le président sur proposition du premier d'entre eux). Mais l'un des pouvoirs de l'assemblée est de voter une motion de censure, permettant de renverser le gouvernement : s'il y avait désaccord majeur entre la majorité parlementaire et le gouvernement, la première aurait donc les moyens de faire changer les choses.

Relevons un autre détail curieux : le gouvernement n'a pas non plus l'obligation de quitter son poste après une élection présidentielle. Il est tout à fait possible qu'un premier ministre décide de ne pas présenter de démission, et donc de rester en poste alors que le président qui l'a nommé doit passer le pouvoir. Ce cas de figure aurait été envisagé récemment. Toutefois, dans ce cas, l'élection législative, qui suit d'assez près la présidentielle, aurait sans doute pour effet de remettre les choses en place.

Partant du principe que le gouvernement est du même bord politique que la majorité de l'assemblée, on ne peut donc que constater que, dans les faits, l'élection législative est beaucoup plus importante, pour le fonctionnement des institutions, que l'élection présidentielle. Et ce d'autant plus qu'une bonne partie de ce qui apparaît dans les programmes présidentiels, de quelque candidat⋅e que ce soit, relève du pouvoir législatif, et en aucun cas de l'exécutif.

Notre parlement, vous le savez sans doute, est divisé en deux chambres (article 24) : l'Assemblée nationale, élue au suffrage universel direct, et le Sénat, élu au suffrage indirect(7), c'est-à-dire élu non pas par le peuple dans son ensemble, mais par des gens qui ont auparavant eux-mêmes été élus (en l'occurrence, les représentants des collectivités territoriales).

Parlement et gouvernement exerçant deux pouvoirs distincts, il n'est pas possible de faire simultanément partie des deux (ce qui n'empêche curieusement pas d'autres formes de cumul). Députés comme sénateurs devant se prononcer sur des sujets multiples relevant de compétences très diverses, on a prévu (pas au niveau de la constitution, mais dans la loi) de leur accorder une assistance : ce sont les fameuses fonctions d'« attaché⋅e parlementaire », dont les modes de rémunération et les personnes choisies ont fait pas mal parler d'elles au cours de cette campagne.

Le rôle théorique des parlementaires (avec l'aide de leurs attaché⋅e⋅s) est de discuter des textes de lois et de voter ces dernières, en tenant compte de l'avis des personnes représentées (il y a des permanences régulières dans les différentes circonscriptions, et tout⋅e citoyen⋅ne peut, à tout moment, appeler ses élu⋅e⋅s. Quoique l'élection soit locale, le rôle est à portée nationale, et leur rôle est aussi d'écouter les gens d'autres circonscriptions). En complément, il leur incombe également de contrôler l'action du pouvoir exécutif : ce dernier rôle repose sur la mise en place de commissions d'enquêtes parlementaires.

Mais restons sur le vote des lois. Pour commencer, il faut qu'un premier jet soit rédigé. Celui-ci peut avoir deux origines : soit le gouvernement, auquel cas on parle d'un projet de loi, soit le parlement, auquel cas on parle de proposition de loi(8).

Une fois prêt(e), ce projet ou cette proposition est transmis(e) d'abord aux députés, qui peuvent alors le(la) lire et se faire un avis à ce sujet. Tous les députés ne sont pas chargés de lire tou(te)s les projets/propositions de loi dès le départ : l'assemblée se divise en commissions, chacune chargée d'étudier un type de texte en particulier. Pour chaque texte étudié, la commission nomme un rapporteur, qui est chargé de présenter aux autres députés la loi et le travail d'analyse effectué par la commission.

Une fois le travail en commission terminé, l'ensemble des députés peut alors faire des propositions de modification dans le but de l'améliorer. Ces propositions sont nommées amendements, et sont discutées, puis votées, lors d'une séance parlementaire. Pour chaque amendement, le rapporteur et, le cas échéant, le gouvernement, expriment un avis favorable ou défavorable, dont les députés peuvent, ou pas, tenir compte.

Une fois l'ensemble des amendements votés, ce qui a conduit à des modifications du texte quand ils ont été validés (il peut s'agit de changer des dispositions, ou simplement de clarifier le texte), l'assemblée vote la loi dans son ensemble, article par article.

Ceci fait, à supposer que le texte ait été approuvé par l'assemblée, il est alors transmis au sénat, qui va suivre grosso-modo le même mode de fonctionnement pour voter lui aussi ce texte. Si le sénat approuve le texte, mais en l'ayant quelque peu modifié, celui-ci retourne à l'assemblée pour une nouvelle passe, se déroulant elle aussi de la même manière, puis le sénat a encore droit à une passe. En cas de désaccord, une commission spéciale, appelée « commission mixte paritaire » (si vous êtes perdus dans toutes ces appellations, le site de l'assemblée contient un petit lexique, toujours utile), constituée de députés et de sénateurs, est chargée d'harmoniser les choses.

Il existe cependant quelques autres façons de faire. Tout d'abord, la « procédure accélérée » (parfois appelée par erreur « procédure d'urgence », parce qu'elle est théoriquement déclenchée lorsqu'il y a urgence à légiférer(9)). Lorsqu'elle est utilisée, les allers-retours entre l'assemblée et le sénat sont fortement limités : une seule lecture par l'assemblée, une seule lecture par le sénat. Si, à l'issue de ces deux lectures, les textes adoptés sont différents, la commission mixte paritaire se réunit directement, sans que l'on ne repasse devant les deux assemblées.

Ensuite, les « ordonnances », qui risquent fort d'être une manière de faire prisée par le prochain président. Le principe en est en effet que le pouvoir exécutif demande l'autorisation au pouvoir législatif de lui emprunter une partie de ses prérogatives dans un contexte clairement limité. Le parlement doit initialement voter pour accorder l'ordonnance, pour un domaine précis et pour une durée déterminée. Si cette durée passe sans que l'exécutif n'ait finalisé son texte, celui-ci est simplement perdu, et il faut demander une nouvelle autorisation. Dans le cas contraire, le texte conçu par le gouvernement est transmis à l'assemblée, qui doit alors le voter, mais sans pouvoir l'amender. La seule chose que le gouvernement récupère ainsi est donc le pouvoir d'écrire la loi, non celui de la valider.

Il peut cependant exercer ce dernier pouvoir de manière limitée. C'est ce que définit ce fameux troisième alinéa de l'article 49 (il n'y a pas d'article numéroté « 49-3 », alors qu'il y a, par exemple, un article 37-1 ou un 51-2), dont l'utilisation par le gouvernement sortant a fait pas mal de bruit. En contrepartie, le parlement peut alors poser une motion de censure qui, si elle reçoit suffisamment de signatures (ce qui n'est pas évident quand on en dépose deux différentes en refusant de signer l'autre…), annule le passage de la loi et force le gouvernement à démissionner par la même occasion.

Étant donné le fait que cette disposition peut s'avérer problématique, elle est limitée : le gouvernement peut s'en servir à volonté pour les lois relatives au budget, qui lui sont nécessaires pour fonctionner ; mais pour tout autre domaine, il ne peut le faire qu'une fois par « session ». Une session « ordinaire » correspond grosso-modo à une année civile avec de bonnes vacances (de début octobre à fin juin) ; mais des sessions « extraordinaires » peuvent également être déclenchées (articles 28 et 29).

Une autre possibilité, assez peu utilisée en pratique, est de confier le pouvoir de valider la loi à l'ensemble des citoyen⋅ne⋅s plutôt qu'au parlement. Il s'agit du référendum, dont les modalités principales sont exposées dans l'article 11. Celui-ci peut être convoqué par le président (seul pour une loi ordinaire, ou avec le soutien du premier ministre pour une modification constitutionnelle), ou par le parlement. Le peuple est alors invité à se prononcer sur le texte, mais ne dispose pas de la possibilité de l'amender.

Demander la participation du peuple à la rédaction de la loi a été essayé, à titre expérimental, par le gouvernement sortant, pour un projet de loi portant sur le numérique. Cela se passait cependant en supplément du cadre officiel, sans aucune obligation d'en tenir compte, et en pratique, un décalage certain a été observé entre les propositions faites par les citoyen⋅ne⋅s et le texte proposé au parlement et voté par lui.

Une fois la loi votée, par quelque mécanisme que ce soit, et après une éventuelle vérification par le Conseil Constitutionnel du fait qu'elle soit recevable, le président dispose de quinze jours pour la promulguer, c'est-à-dire publier officiellement le fait que, ça y est, cette loi est en vigueur. Charge revient alors au gouvernement de publier un décret d'application, c'est-à-dire un texte de règlement décidant des modalités d'application de la loi. Modalités qui doivent ensuite être appliquées par son administration.

Nous avons à peu près couvert ici l'essentiel de ce qui concerne le domaine de la loi, du moins pour sa partie interne au pays. À l'extérieur, il y a les traités et accords internationaux. Ceux-là, sur lesquels porte le titre Ⅵ, sont négociés et ratifiés par le président, mais une loi lui est nécessaire dans de nombreux cas (article 53). Sans doute parce que ces traités et accords, dans la pyramide des normes, et donc dans notre constitution, qui en reprend les principes, sont au dessus des lois ordinaires.

Voyons maintenant un peu comment cela se passe en pratique. C'est assez facile à constater : les séances de travail de l'assemblée et du sénat sont publiques. Les personnes pouvant se rendre sans trop de difficultés au palais Bourbon ou au palais du Luxembourg peuvent suivre la séance depuis les gradins (avec l'interdiction, toutefois, de la moindre intervention susceptible d'exprimer un avis sur ce qui est présentement débattu, sans doute pour éviter que nos représentant⋅e⋅s puissent être influencé⋅e⋅s par les gens qu'iels représentent), pour les autres, on peut y assister en direct depuis le site web parlementaire concerné.

La première chose qui saute aux yeux, c'est que l'hémicycle est généralement assez peu peuplé. On justifie généralement ça en disant que la plupart des parlementaires travaillent en commission, ou ont besoin de se trouver dans leur circonscription. Plus vraisemblablement, ces gens n'ont pas étudié spécifiquement la loi en cours de discussion (parce qu'elle sort de leur domaine principal, et qu'on ne peut pas être expert⋅e en tout), et leur position se limiterait à suivre la ligne directrice de leur parti politique. Or, comme le résultat du vote est le même à trois contre quatre qu'à trente contre quarante, il suffit que chaque parti soit représenté à peu près dans les proportions totales, et il n'y a pas besoin d'envoyer tellement plus de figurants(10).

Quelques fois, tout de même, la loi votée est suffisamment importante pour qu'on ressente le besoin d'organiser, à une heure précise, une séance plénière, dans lequel les parlementaires doivent voter de manière plus explicite : c'est ce que l'on nomme un vote solennel.

Mais, la plupart du temps, le vote se fait à main levée et au fur et à mesure, la durée des débats seule rythmant l'avancée des choses, et il est assez manifeste(11) que personne n'est dupe de l'issue desdits débats : le rapporteur et læ représentant⋅e du gouvernement expriment un avis à peu près similaire, et le vote final s'y conforme.

Ce n'est sans doute pas très rassurant, et l'on est en droit de se demander si les choses seraient tellement différentes si la constitution posait que le gouvernement a pour rôle de diriger le parlement. Même lorsque le premier ministre explique aux sénateurs que la loi qu'ils sont en train de voter a de fortes chances d'être contraire à la constitution et que, « donc », il leur demande de ne pas saisir le Conseil Constitutionnel, personne ne semble réagir. J'ai gardé la vidéo.

Mais il y a tout de même deux choses dont il faut se rappeler. La première, c'est que c'est vis-à-vis du gouvernement que le parlement (ou, du moins, l'assemblée) a ce comportement, et non vis-à-vis du président. Parce que les choses sont faites de telle sorte que le gouvernement et l'assemblée sont généralement du même bord politique, qui peut être différent de celui du président. Quel que soit le résultat de l'élection présidentielle, donc, ce qui importe est la majorité qui sortira des urnes lors de l'élection législative qui suivra. Et il est loin d'être assuré que ce soit le même. C'est donc à ce moment qu'il faudra voter convenablement, pour tenter de pousser les choses dans le bon sens pendant les cinq années qui suivront.

La seconde est qu'ils ne sont grands que parce que nous sommes à genoux, comme le disait Étienne de la Boétie. Le rôle de ces gens est de nous représenter, et s'iels votent des lois contraires à nos intérêts, c'est parce que nous les laissons faire à leur guise sans réagir. Plus encore : il est invraisemblable, compte tenu des moyens dont ils disposent que les ministres agissent par incompétence ou par ignorance ; mais les députés, eux, n'ont qu'une petite équipe et beaucoup moins de moyens, et c'est bien souvent l'ignorance qui leur fait adopter des lois injustes.

Il nous appartient d'établir un dialogue avec nos élu⋅e⋅s, de leur expliquer nos positions et ce sur quoi elles reposent, et de faire les démarches nécessaires pour qu'iels aient les moyens de nous représenter. Et, s'iels s'y refusent… d'en changer. C'est bien plus facile aux législatives qu'aux présidentielles.

Sur la fin de ce quinquennat, les délais imposés(12) ne laissaient pas le temps à la société civile de se pencher sur les textes et d'émettre un avis avant que ceux-ci ne soient votés. Nous pouvons, ou pas, espérer que les choses reviendront à la normale après la prochaine élection. Mais que ce soit ou non le cas, nous pouvons au minimum suivre leur activité, et prendre des notes. Et continuer à chercher d'autres moyens de faire bouger la société dans le bon sens.

En préambule de notre constitution se trouve la DDHC de 1789, dont l'article 6 débute ainsi : La Loi est l'expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation.

Si ce que font nos représentants est le reflet de la volonté générale, tout va bien. Sinon, il va falloir envisager sérieusement l'option d'y concourir personnellement.